Budżet 2020 w Sejmie. Marian Banaś pyta rząd o 224 mld zł

Sejmowa komisja finansów opowiedziała się za udzieleniem rządowi absolutorium z wykonania budżetu za 2020 r., ale proponuje, by dysponenci usunęli nieprawidłowości wskazane przez Najwyższą Izbę Kontroli - powiedział w czwartek w Sejmie przewodniczący sejmowej Komisji Finansów Publicznych Henryk Kowalczyk (PiS). Marian Banaś wskazał na zastosowanie w 2020 roku na dużą skalę mechanizmów obniżających przejrzystość realizacji budżetu. I pytał o brakujące 224 mld zł.

Sejm w czwartek obraduje m.in. nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. wraz z przedstawioną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2020 r. oraz komisyjnym projektem uchwały w przedmiocie absolutorium.

Poseł sprawozdawca, przewodniczący sejmowej Komisji Finansów Publicznych Henryk Kowalczyk (PiS) poinformował, że komisja opowiedziała się za projektem uchwały o przyjęciu sprawozdania z wykonania budżetu państwa za 2020 r. i udzieleniu absolutorium Radzie Ministrów za ten okres. Kowalczyk zwrócił jednak uwagę, że w przyjętym przez Komisję projekcie uchwały w pkt. 3 proponuje się zwrócenie do dysponentów o usunięcie nieprawidłowości wskazanych w wykonaniu budżetu przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK).

Walka z COVID-19 poza budżetem

Prezes NIK Marian Banaś podczas swojego wystąpienia w Sejmie powiedział, że w zdecydowanej większości w kwestii wykonania budżetu NIK wydała opinie pozytywne, lecz ich liczba zmalała wobec 2019 r. o 4 pkt proc. Według Banasia poszczególne punkty wykonania budżetu otrzymały w 64 przypadkach opinie pozytywne, w 47 - NIK wydała oceny opisowe, wydano również jedną ocenę negatywną, w jednym także odstąpiono od wydania oceny.

"NIK stwierdza, że budżet został wykonany zgodnie z ustawą budżetową" - powiedział Banaś. Jak dodał, przestrzegane były wszystkie ustawowo zdefiniowane limity, z których jednak została wyłączona znaczna część działań związanych z zapobieganiem, zwalczaniem i przeciwdziałaniem skutkom pandemii COVID-19.

Prezes NIK zwrócił uwagę na zmianę w ustawie budżetowej, która w ub. roku w związku z pandemią koronawirusa doprowadziła do ustalenia deficytu w wysokości 109,3 mld zł. Banaś podkreślił też, iż w ub. roku nastąpił czterokrotny wzrost różnicy pomiędzy długiem instytucji publicznych i samorządowych a długiem skarbu państwa. Jego zdaniem dług pierwszego sektora wymaga obecnie znacznie wyższych kosztów obsługi, niż obsługa długu skarbu państwa.

Banaś o mechanizmach obniżających przejrzystość budżetu

- W tym miejscu muszę jednak podkreślić, że poprzez zastosowanie w 2020 roku na tak dużą skalę mechanizmów obniżających przejrzystość realizacji budżetu, sprawozdanie to nie odzwierciedla wszystkich operacji wpływających na stan finansów sektora rządowego, i to nie tylko tych związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

"NIK pozytywnie ocenia wykonanie polityki pieniężnej w 2020 r. Kolegium NIK po zapoznaniu się z analizą 9 czerwca 2021 r. podjęło uchwałę, w której wyraziło pozytywną opinię w przedmiocie absolutorium dla RM, ale wskazało na konieczność podjęcia działań dla zwiększenia transparentności finansów publicznych" - powiedział w Sejmie Banaś.

W maju rząd przyjął uchwałę w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu za ubiegły rok wraz z uchwałą w sprawie zamknięcia rachunków budżetu państwa za rok 2020.

Dochody budżetu państwa wyniosły blisko 420 mld zł, wydatki ok. 505 mld zł. Deficyt budżetu państwa zamknął się w kwocie prawie 85 mld zł. W stosunku do 2019 r., dochody wzrosły nominalnie o 4,8 proc., a realnie o 1,4 proc.

Pierwotnie ustawa budżetowa z 14 lutego 2020 r. zakładała zrównoważony budżet państwa. Dochody i wydatki zaplanowano na poziomie ok. 435 mld zł. Jednak z uwagi na COVID-19, budżet państwa wymagał nowelizacji.

Dochody budżetu państwa w 2020 r. w kwocie ok. 420 mld zł były wyższe o ok. 21 mld zł (tj. o 5,3 proc.) w stosunku do kwoty zaplanowanej w znowelizowanej ustawie budżetowej na rok 2020.

- Początkowo w ustawie budżetowej na rok 2020 zaplanowano zrównoważenie dochodów i wydatków budżetu państwa. Było to możliwe dzięki wprowadzeniu szeregu rozwiązań prawnych, które umożliwiły sfinansowanie wydatków publicznych w wysokości 20,7 mld zł ze środków pozabudżetowych - pisze NIK.

- Pogorszenie się w trakcie roku budżetowego warunków wykonania budżetu państwa z powodu rozwoju epidemii COVID-19 było przyczyną zmiany ustawy budżetowej, co miało miejsce 28 października 2020 roku. W wyniku nowelizacji dokonano aktualizacji podstawowych parametrów makroekonomicznych i wielkości budżetowych. W szczególności w miejsce wcześniej przewidywanej równowagi ustalono deficyt budżetu państwa w wysokości 109,3 mld zł - czytamy.

Jak już podkreślałem, duże operacje finansowe dotyczące ważnych zadań publicznych były w 2020 roku planowane i dokonywane z pominięciem rachunku wydatków i deficytu budżetu państwa. Korzystano również z operacji, które pozwoliły na wykazanie wydatków budżetu państwa w innych okresach, niż są faktycznie ponoszone - mówił w Sejmie Marian Banaś.

Wydatki budżetu państwa, w kwocie ok. 505 mld zł, były niższe od zaplanowanych w nowelizacji budżetu na 2020 r. o 0,6 proc. To efekt mniejszych wydatków bieżących jednostek budżetowych oraz dotacji i subwencji, a także wydatków na współfinansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej.

Deficyt w wysokości blisko 85 mld zł był niższy o 22,3 proc. od zapisanego w nowelizacji ustawy budżetowej.

NIK wskazuje operacje omijające budżet

Przykładem operacji dokonanych z pominięciem budżetu państwa było nieodpłatne przekazanie skarbowych papierów wartościowych w kwocie 18,3 mld zł podmiotom uprawnionym na podstawie innych ustaw niż ustawa budżetowa. Dotyczyło to między innymi: uczelni wyższych, spółek infrastrukturalnych, Telewizji Polskiej S.A. i Polskiego Radia, Polskiego Funduszu Rozwoju oraz Banku Gospodarstwa Krajowego. Kolejnym przykładem było udzielenie nieoprocentowanych pożyczek Funduszowi Solidarnościowemu w wysokości 15,5 mld zł, który posiadał już wcześniejsze zobowiązania z tytułu pożyczek w kwocie bliskiej 13 mld zł.

W przeważającej części z pominięciem budżetu państwa finansowano również wydatki przeznaczone na zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie epidemii COVID-19. Z budżetu państwa i budżetu środków europejskich przeznaczono na te cele tylko 23,3 mld zł, a zatem niespełna 4% ogółu wydatków tych budżetów. W ustawie budżetowej nie zostały natomiast ujęte środki w wysokości 166,1 mld zł pozyskane w wyniku zaciągania długu przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz przez Polski Fundusz Rozwoju S.A.

Emisje obligacji, na cele związane z epidemią COVID-19, skutkujące przyrostem zobowiązań państwa nie zwiększały wartości państwowego długu publicznego obliczanego zgodnie z metodologią krajową. Zastosowane rozwiązanie, którego celem było uniknięcie przekroczenia progu ostrożnościowego na poziomie 55% produktu krajowego brutto, powoduje zwiększenie kosztów, jakie ponosi szeroko rozumiany sektor publiczny, gdyż obsługa zobowiązań zaciągniętych przez Bank Gospodarstwa Krajowego i Polski Fundusz Rozwoju wymaga wyższych kosztów niż obsługa długu zaciągniętego bezpośrednio przez Skarb Państwa. Spłata zobowiązań zaciągniętych przez te podmioty i tak ostatecznie najprawdopodobniej obciąży Skarb Państwa.

Finansowanie tarcz finansowych i antykryzysowych w formie, która nie jest wykazywana w długu obliczanym według metodologii krajowej, a jedynie według metodologii unijnej, skutkowało powstaniem na koniec 2020 r. najwyższej dotychczas różnicy między długiem sektora instytucji rządowych i samorządowych a państwowym długiem publicznym. Różnica ta wzrosła ponad czterokrotnie w stosunku do ubiegłych lat i sięgnęła 224 mld zł. Czyli blisko 10% produktu krajowego brutto i 20,2% państwowego długu publicznego.

Do operacji, które pozwoliły na wykazanie wydatków budżetu państwa w innym okresie, niż będą faktycznie poniesione, zaliczyć należy wydatki budżetu państwa w wysokości ponad 41 mld zł, które zostały przekazane w 2020 r. na rachunki Funduszu Solidarnościowego, Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, i do końca roku pozostały niewykorzystane.

Do operacji formalnie zwiększających deficyt budżetu państwa w 2020 roku należały także wydatki niewygasające. W 2019 roku wydatki tego typu określono na poziomie niespełna 140 mln zł, podczas gdy w roku 2020 było to już blisko 12 mld zł. Biorąc pod uwagę określony na 30 listopada 2021 roku termin zakończenia ich realizacji, oznacza to de facto, że w bieżącym roku realizowane są dwa budżety.

Tak istotna skala wydatków niewygasających ogranicza również kontrolę parlamentarną, gdyż w okresie, gdy omawiane jest wykonanie budżetu państwa w roku 2020, wydatki przypisane do tego roku mogą być jeszcze przez wiele miesięcy realizowane.

Zastosowanie omawianych operacji, mimo że opartych o przepisy prawa, zmniejsza transparentność finansów publicznych, a ponadto ogranicza skuteczność innych przepisów, w szczególności odnoszących się do limitu wydatków publicznych czy zadłużenia publicznego.

W ślad za powyższymi ustaleniami Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę planowania wydatków na istotne zadania publiczne w ustawie budżetowej, a w szczególności w budżecie państwa. Zasadne jest również podjęcie dyskusji w celu wyeliminowania różnic w prezentacji dochodów, wydatków, deficytu i długu publicznego w dwóch różnych ujęciach, czyli według metodologii krajowej i unijnej.

Pozostałe stwierdzone przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości odnoszące się do wykonania budżetu w 2020 r. dotyczyły przede wszystkim niecelowego i niegospodarnego wydatkowania środków, uchybień w udzielaniu i wykorzystaniu dotacji oraz błędów w ewidencji księgowej i sprawozdaniach budżetowych, a zatem zagadnień powtarzających się co roku - zaznacza NIK.

Autorka: Małgorzata Fraser

mfr/ mmu/