Zo’n achttien maanden zijn de ministers van financiën van de eurolanden achter de schermen in de weer geweest. Het project wordt een ‘verdieping van muntunie’ genoemd, maar in de praktijk komt het erop neer dat de Europese Unie bezig is een bankenunie op te tuigen. En een bankenunie betekent een transferunie, waarin de economische sterkere landen betalen voor de zwakkere.

Landen als Nederland, Duitsland en Oostenrijk hebben daarbij de hakken in het zand gezet. Openlijk weerstand bieden kan niet, want de euro is een voortdenderende trein. Dus hebben ze geprobeerd de scherpe kantjes van de bankenunie te halen. Dat is gelukt — maar daarmee hebben ze tegelijkertijd een monster gecreëerd.

Depositogarantiestelsel

Bij de Europese bankenunie hoort een Europees depositogarantiestelsel (DGS): een systeem waarbij alle aangesloten spaarbanken en de betrokken lidstaten het geld van alle spaarders gedeeltelijk garanderen. Iemand uit Helsinki staat zodoende garant voor de spaarder uit Palermo, en andersom.

Op nationaal niveau heeft Nederland, net als de meeste andere landen, al zo’n garantiestelsel in werking voor Nederlandse spaarders en Nederlandse banken. Daarmee garanderen de banken het spaargeld van elkaars klanten, tot een totaal van 100.000 euro per spaarrekening. Deze garantiestelsels zijn in het leven geroepen om paniek te voorkomen als een bank even krap zit, of er geruchten de ronde gaan: u hoeft dan niet in alle haast naar de pinautomaat, of uw spaargeld te verplaatsen. Als iedereen dat tegelijk zou doen, krijg je immers een bank run en valt de bank hoogstwaarschijnlijk om. Het collectief functioneert dus als een soort verzekering.

Het is dit mechanisme dat nu ook op Europees niveau wordt opgebouwd. Het grote voordeel daarvan is dat wanneer een bank in bijvoorbeeld Italië in moeilijkheden zit, deze in zijn val niet ook Franse en andere Europese banken meesleept. Samen staan we sterk, is het idee.

Het overgrote deel van het Nederlandse bankwezen ziet de verplichte buffer dalen

Zo’n stelsel voor Europa lijkt dus een no-brainer. Maar er zitten een paar haken en ogen aan. Een DGS kan zelfs gevaarlijk zijn: vaak is het niet duidelijk met wie je precies solidair bent. Hoe gezond zijn de banken die onder de collectieve regeling gaan vallen eigenlijk? Een ongezonde bank in een DGS trekken is immers vragen om problemen.

Andere Europese landen, zoals Italië en Portugal, drongen er in deze Europese raad aan op een snellere Europese integratie, met grotere solidariteit tussen banken en landen. Logisch: het bankwezen aldaar is uiterst wankel. Nederland was wel bereid akkoord te gaan met een Europees DGS, maar dan alleen als banken uit Zuid-Europa zichzelf eerst gezonder zouden maken. Dat maakt de innige band die binnen zo’n DGS zal ontstaan minder risicovol.

Om die banken gezonder te maken, was het noodzakelijk dat er Europabreed een aanscherping zou komen van normen voor kapitaalbuffers. De omvang van zo’n buffer wordt berekend als percentage van de totale omvang van een bank, vastgelegd in normen van het zogeheten Basel-Comité: daarover later meer.

Een van de oorzaken van de financiële crisis die in 2009 begon was dat de buffers van de banken te laag waren. Ze vertrouwden elkaar niet meer en ook de klanten werden wantrouwig. Als dat doorzet, is er geen houden meer aan. Nederland heeft daar een traumatische ervaring aan over gehouden, toen ABN Amro moest worden genationaliseerd, ING kon met een forse lening ternauwernood overeind worden gehouden. Later volgde de nationalisatie van SNS Bank en onder meer verzekeraar ASR.

Dat nooit meer, zei de politiek. Nederland heeft daarom in 2014, onder leiding van toenmalig minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem, zichzelf alvast strenge normen opgelegd: banken moeten een minimale buffer van 4 procent aanhouden. Dit gebeurde in aanloop naar een grotere, Europese overeenkomst over het onderwerp.

Die Europese overeenkomst is dus vorige week zaterdag gesloten. Maar er is iets merkwaardigs aan de hand: voor alle grote Europese banken, de zogeheten systeembanken, is het verplichte bufferpercentage vastgesteld op 3,5 procent. In Nederland wordt alleen ING tot die ‘systeembanken’ gerekend; voor de overige banken geldt een norm van drie procent.

Het overgrote deel van het Nederlandse bankwezen ziet de verplichte buffer dus dalen. Opmerkelijk genoeg wordt in de Nederlandse pers echter gesproken van een ‘aanscherping’.

Subjectieve technieken

Hoewel Nederland zichzelf dus een ambitieuzer doel heeft gesteld, geldt dat niet voor de andere Europese landen. Die maakten nagenoeg allemaal gebruik van een zogeheten ‘risicogewogen kapitaalbuffer’. Daarbij wordt het eigen vermogen van de bank, de buffer, niet simpelweg gedeeld door het balanstotaal, wat een cijfer genaamd ‘solvabiliteit’ oplevert. In plaats daarvan mag een bank vrij subjectieve technieken gebruiken om de eigen gezondheid te beoordelen.  

Welke technieken een bank mag gebruiken voor het bepalen van de noodzakelijke buffers, wordt nauwgezet vastgelegd in de zogeheten Basel-normen. In die Zwitserse stad zetelt de Bank for International Settlements (BIS), waar alle particuliere banken, overheden en centrale banken zijn aangesloten. De BIS is regelmatig voer voor allerlei complotdenkers, maar wat de saaier dan gedachte juristen en accountants van deze club in feite proberen te doen, is uniforme regels bedenken die banken kunnen invoeren om op begrijpelijke wijze aan de buitenwereld te communiceren hoe het er met ze voorstaat.

Het moeten redden van zwakke banken –  vooral Italiaanse – kon nog wel eens een duur grapje worden

Regelgeving voor het beperken van bancaire risico’s is evenwel niet voor de poes. De wetteksten bevatten gedetailleerde meetmethodes, benamingen en technieken die door weinigen volledig gelezen en begrepen zullen worden. We doen een poging om het in begrijpelijke termen uit te leggen en te schetsen wat die nieuwe afspraken voor Nederland kunnen betekenen.

Het verkeerd meten van bancaire risico’s kan grote gevolgen hebben voor Nederland. Het moeten redden van zwakke banken – en dat zijn vooral Italiaanse – kon nog wel eens een duur grapje worden. Als dat gebeurt, betaalt de Nederlandse bevolking mee als er banken over de grens moeten worden gered.

Omgekeerd werkt het ook zo. Het scenario dat Italiaanse burgers een Nederlandse bank moeten redden is echter een stuk minder waarschijnlijk: de Nederlandse banken staan er simpelweg beter voor. Italiaanse banken kampen bijvoorbeeld met relatief veel oninbare leningen. Daarnaast hebben die banken ook veel Italiaanse overheidsschulden op hun balans staan en die vormen een veel groter risico dan Nederlandse.   

Hoe wordt de gezondheid van een bank bepaald?

In wezen gaat het hier maar om een ding: het meten van de zogeheten loss absorption capacity (LAC) van banken. Eenvoudig gezegd is dat niet veel meer dan de mate waarin ze in staat zijn klappen op te vangen en aan hun verplichtingen te blijven voldoen. In gewoon Nederlands noemen we dat de solvabiliteit; die bereken we door het eigen vermogen van de bank (plus wat andere posten) door het totaal vermogen te delen.

Van een bank die 100 euro heeft uitgeleend aan mogelijk risicovolle klanten, en die een eigen vermogen heeft van 10 euro, zouden we dus kunnen zeggen dat de LAC precies tien procent is. Alleen is de regelgeving daarvoor aanzienlijk ingewikkelder gemaakt. We gebruiken een voorbeeldbank ter illustratie.

De kerntaak van een bank is — naast het verzorgen van het betaalverkeer — het uitlenen van geld van anderen. Door daar rente over te heffen, verdient een bank zijn geld. Voor de overzichtelijkheid houden we bij het illustreren van de LAC deze versimpelde redenering even aan; de werkelijkheid is weerbarstiger.

Het eigen vermogen van een bank bestaat meestal uit beursgenoteerde aandelen, die verhandelbaar zijn. Zo kan elke Nederlander vandaag aandelen ING kopen. Dat levert de aandeelhouder in de vorm van dividend een deel van de jaarlijkse winst op, evenals stemrecht. Net als bij elk ander bedrijf verliest de aandeelhouder zijn complete inleg, als de bank failliet gaat. Het wordt maatschappelijk wenselijk geacht om spaarders wel te behoeden voor bancaire faillisementen (vandaar het DGS), maar aandeelhouders niet.

De financiering van een bank bestaat naast spaargeld en aandelen uit meer elementen. Één daarvan is de achtergestelde lening, een bancair product dat tussen een belegging en spaargeld inzit. Kopers van achtergestelde leningen nemen meer risico’s dan spaarders en krijgen een hogere rente. Ze hebben echter geen stemrecht en hun rente is lager dan het dividend van de aandeelhouder. Bij een faillissement zijn ook de investeerders in achtergestelde leningen hun geld kwijt, dus ook dit geld wordt meegenomen bij het berekenen van de LAC. De bank in dit voorbeeld kan een verlies van 100 euro verwerken voor er andere partijen hoeven te worden aangesproken.

Als een spaarder geld naar de bank brengt, heeft zij het bezit uit handen gegeven, maar is ze nog steeds eigenaar. Het spaargeld is dan in beheer van de bank; als de spaarder het terug wil hebben, moet de bank leveren. Spaargeld is voor de bank dus een schuld, een manier om bezittingen te financieren. Dat geldt ook voor obligaties: dit zijn schuldbewijzen met een vaste, vaak lange looptijd met rente die hoger is dan die op de spaarrekening.

Opgeteld heeft onze bank voor 1.000 euro aan verschillende middelen opgehaald, dus dat is het balanstotaal dat wordt uitgeleend en geïnvesteerd. De post ‘bezittingen’ (de linkerzijde) is automatisch even groot. Van de 1.000 euro aan balanstotaal zijn er twee posten (het eigen vermogen van 30 euro en achtergesteld krediet van 70 euro) van in totaal 100 euro die samen alle verliezen die de bank op zijn bezittingen lijdt, moeten kunnen incasseren. Tijdens een crisis mag er dus niet meer verlies dan dat worden gemaakt, anders beginnen de spaarders en obligatiehouders hun geld te verliezen. Mocht het risico ontstaan dat dit toch gebeurt, dan springt de overheid bij. Dat is in Nederland gebeurd met de nationalisatie van ABN Amro en SNS Bank.

Als er wordt gesproken over ‘voorkomen dat belastingbetalers moeten opdraaien voor het faillissement van banken’, dan gaat het eigenlijk over deze verhouding. Hoe hoger de buffer, hoe meer klappen de bank zelfstandig kan opvangen. En hoe meer de belastingbetaler dus wordt gespaard.

Alles naar Italië

Nu heeft de bank in ons voorbeeld een reeks investeringen gedaan met een zogeheten ‘wisselend risicoprofiel’. Geld dat over is (vergelijkbaar met wat er aan het einde van de maand nog op de betaalrekening staat) wordt bij de ECB geparkeerd: het kasgeld. Dat is een zeer veilige vorm van geld. Hypotheken worden ook zo gezien, zij het in mindere mate: als een klant zijn hypotheek niet kan betalen, mag de bank het huis invorderen en kan ze het verkopen.

Maar schuldpapier van de Italiaanse en de Nederlandse overheid kent geen onderpand: daarbij is het een kwestie van hopen dat het uitgeleende geld terugkomt. Binnen de categorie ‘leningen aan staten’ wordt een lening aan Italië ook nog eens riskanter geacht dan die aan Nederland. Tegenover dat hogere risico staat wel een hogere rentevergoeding.

De LAC van deze bank is 10 procent; dat sommetje kunnen we maken zonder naar de linkerkant van de balans te kijken. Dat is merkwaardig. Het zou in theorie immers heel veel uit kunnen maken wáár een bank het opgehaalde kapitaal in belegt. Zet deze alles op de veilige rekening bij de ECB, of is het  ‘alles naar Italië’?

Nederlandse hypotheken zijn vrij kostbaar

Daarom is er een nieuwe term uitgevonden: Risk Weighted Assets (RWA), oftewel risicogewogen bezittingen. Daarbij worden eigen en achtergesteld vermogen niet simpelweg gedeeld door het balanstotaal, maar mogen risicomanagers van banken een subtieler sommetje maken. De regels daarvoor zijn vastgelegd in de de zogeheten Basel-normen, die om de zoveel tijd worden vernieuwd. Inmiddels zitten we bij Basel III en de aangescherpte norm waar deze discussie over gaat wordt in de wandelgangen ‘Basel IV’ genoemd.

Het meten van RWA werkt als volgt: als een bepaald bezit (zoals een lening aan een land) risicovoller wordt, dan moet er meer buffer voor worden aangehouden. Bij het berekenen van de omvang van de balans mag er dan een kleinere ‘haircut’ worden toegepast. In de laatste Basel-gids voor bankiers staat dat Nederland tot de veiligste landen hoort, dus hier hoeft nul kapitaal voor aangehouden te worden: de haircut is 100 procent. Italië wordt als ‘speculatief’ gezien, dus de haircut is slechts 50 procent. Bij Nederlandse hypotheken is de haircut 70 procent.

Voor aandelen gelden weer andere regels. Voor elke euro die in aandelen bij de bezittingen wordt gerekend, moet de bank een euro buffer aanhouden. De waarde van beursgenoteerde aandelen kan immers behoorlijk fluctueren. Vervolgens telt de bankier de voor risico gecorrigeerde bezittingen op en vergelijkt hij of zij die met het eigen vermogen. De risicogewogen balans van de voorbeeldbank ziet er zo uit.

Na de correctie voor risico is de balans van deze bank al een stuk kleiner, namelijk 460 in plaats van 1.000 euro. Zo bekeken is een buffer van 100 geen 10 procent, maar ruim 20 procent. Hier zie je ook dat Nederlandse hypotheken vrij kostbaar zijn: er moet kapitaal tegenoverstaan.  Daarom zijn banken er steeds minder happig op om deze te verstrekken. In ieder geval is er naast de absolute, recht-toe-recht-aan solvabiliteit van precies tien procent, ook het veel subjectievere risicogewogen getal van meer dan het dubbele.

Van minister Dijsselbloem moesten Nederlandse banken een absolute buffer hebben van vier procent. Tot afgelopen zaterdag stelde de Europese richtlijn hierover enkel dat er met een subjectief, risicogewogen cijfer gewerkt kon worden. Dat kwam de banken goed uit, maar inmiddels wil ook Brussel dat Europese banken naast de risicogewogen solvabiliteit ook het ongewogen cijfer rapporteren en zich aan een minimum houden. Onder toezichthouders is namelijk steeds meer het besef doorgedrongen dat het risicogewogen cijfer op zichzelf te vatbaar is voor manipulatie.

Dat zit zo: banken hebben wel een behoorlijke mate van vrijheid bij het meten van de risicogewogen solvabiliteit, maar niet bij het ongewogen cijfer, zeg maar de Dijsselbloem-norm. Om risico’s in te schatten, beschikken bankiers over allerlei interne spreadsheets, adviseurs, rekenmethoden en soms gewoon tradities. Dat is vervelend als een belegger of een toezichthouder twee banken wil vergelijken. Eigenlijk is dat op basis van zo’n gewogen getal onmogelijk. Het intern meten van risico’s is zo specifiek, dat het maar door een zeer beperkte groep mensen wordt begrepen. Vaak hoort de accountant daar niet eens bij.

Door een zachte doch onbegrijpelijke risicometing toe te passen kan een bankier de lijken nog een tijdje in de kast houden

Zo geldt voor de hypotheken van de voorbeeldbank dat de haircut maar 30 procent is, wat betekent dat ze voor 70 procent moeten worden gedekt met een buffer. Bij dat sommetje moet een hypotheekbank zelf inschatten of de hypotheken niet te hoog zijn, gezien de waarde van het onderpand. Maar dan is de vraag: hoe worden die huizen gewaardeerd? Moet er naar de WOZ-waarde worden gekeken? De laatste verkooptransactie in de buurt? De aankoopwaarde van het huis? Of mag de bank een gemiddelde van de drie nemen? Geen twee risicomanagers van banken die daar hetzelfde over denken, maar afhankelijk van die inschatting verandert de waarde van het huis en daarmee de verplichte buffer.

Het gevaar bestaat dat een bankier zich ervan bewust is dat hij een aantal zeer riskante beleggingen en investeringen in de boeken heeft staan, maar dat liever niet met de buitenwereld deelt. Door een zachte doch onbegrijpelijke risicometing toe te passen, kan hij de lijken nog een tijdje in de kast houden. De buitenwereld verkeert dan ten onrechte in de veronderstelling dat de bank stabiel is. Doen alle banken van een land dit, dan kan de misvatting ontstaan dat er sprake is van een stabiel bankwezen.

Om dat te voorkomen, heeft het Basel-committee de eisen aangescherpt. Naast de oude RWA-methode moeten banken sinds de kredietcrisis ook de ongewogen, objectieve solvabiliteit rapporteren. Brussel wil dat deze op drie procent komt, Dijsselbloem had hier dus vier procent in gedachten.

Om een einde te maken aan de subjectieve wereld van al die aparte methoden die verschillen per bank, bevat Basel III nog een oplossing: het Basel-committee heeft standaard methodieken opgezet om risico te meten. Banken moeten van ‘Basel’ hun eigen spreadsheets en consultants met onbegrijpelijk jargon de deur uitdoen en uniform risico’s meten. Bepaalde banken hebben daar echter helemaal geen zin in: dan ziet de buitenwereld in hoe ziek ze écht zijn. De lobby van de bankiers heeft daarom een ‘output floor’ bedongen: in plaats van dat banken van de ene op de andere dag over moeten op een uniforme standaard, mogen ze nog een tijdje doorgaan met hun eigen subjectieve rekenmethoden. Het gedeelte dat wel volgens de standaardmethode wordt gedaan, drukt het Basel Committee uit in een percentage, de ‘output-floor’.

In 2027 staat deze output-floor op 72,5 procent. Deze klimt op vanaf 2022, als deze op 50 procent staat. Tot die tijd heeft elke bank zijn eigen dartboard en dobbelstenen nog en is het vergelijken van banken onbegonnen werk. De deal was dus als volgt: onder druk van strenge landen als Nederland gaan Europese banken over op een minimum solvabiliteit die wordt uitgedrukt in absolute cijfers. Ook wordt het gebruik van interne risicomodellen een beetje aan banden gelegd. En in ruil daarvoor doet Nederland mee met een Europese bankenunie, inclusief Europees DGS.

In de VS is de output-floor overigens 80 procent en gaat de minimum solvabiliteit naar 6 procent, dus daar is men strenger. Tot het einde van het volgende decennium zijn statistieken die banken over zichzelf communiceren dus uiterst onbetrouwbaar. Intussen wordt wel de Europese Bankenunie opgetuigd, compleet met DGS. Naast de bekende crisislanden als Griekenland vormt Italië een fors risico, zoals blijkt uit de gezondheid van de grootste bank Unicredit (zie kader). Dat voorbeeld laat ook goed zien hoe banken nog steeds met hun cijfers rommelen.

Let op de kleine lettertjes

Het gevaar bestaat zo dat een externe partij zich op verkeerde gronden financieel bindt aan de bank, door bijvoorbeeld het investeren in het aandeel of het plaatsen van spaargeld. Dat gevaar bestaat ook als zo’n bank wordt opgenomen in het DGS van een ander land.

In de berichtgeving over de ‘aanscherping’ van de regels voor banken wordt door verschillende media weinig tot niet geput uit de juridische documentatie die de Europese commissie heeft meegestuurd bij het persbericht van afgelopen zaterdag 25 mei. Het is taaie kost, maar toch loont het zich die te lezen. Daarin staat glashelder wat er gebeurt als de paniek bij bijvoorbeeld Unicredit echt toeslaat, spaarders de benen nemen en de bank acute hulp nodig heeft. Lees maar, voor het gemak heb ik het relevante deel blauw gearceerd:

Wat staat hier nou precies? Er komt een Europees DGS, en dat betekent dat de Nederlandse belastingbetaler het geld van de Italiaanse spaarder garandeert. De banken hebben al geld in een onderling potje gestopt voor ‘noodgevallen’, maar dat is van minimale omvang; meer dan een doekje voor het bloeden is dat niet. Zonder hulp van de belastingbetaler zijn de ‘too big to fail’-banken niet te redden, lezen we in deze nieuwe Europese wetgeving. Als het écht fout gaat, dan komt er een ‘fiscal backstop’. En dat betekent niets meer of minder dan dat de belastingbetaler gaat opdraaien voor het falen van banken.

Mocht je denken dat de problemen ‘beperkt’ blijven tot Italië en andere ‘usual suspects’: dat is niet het geval. De maatstaf om te meten of een bank volgens de markt in de problemen gaat komen (en zo’n bank wil je niet in je DGS) is de vergelijking tussen de marktwaarde en de boekwaarde. Neem nu Deutsche Bank, de grootste bank van Duitsland: die staat in zijn geheel voor 21 miljard euro te koop. Dit terwijl er volgens het eigen management een waarde van 63 miljard inzit. De bank staat dus in de etalage met een kaartje ‘Opruiming: 60 procent korting’. En toch rent iedereen voorbij. Alleen de afgelopen twaalf maanden al verloor de bank meer dan de helft in waarde. Nogmaals: we hebben het hier niet over Griekenland, maar Duitsland.

Voor Nederland is dit allesbehalve een verbetering

En dan is het verontrustend als je tot je door laat dringen dat de ongewogen solvabiliteit van Deutsche Bank 5 procent is, en die van Unicredit 7 procent. Ze voldoen dus ruim aan de Dijsselbloem-norm en tóch zitten ze zwaar in de problemen. De risicogewogen solvabiliteit is zelfs meer dan het dubbele. Het blijft dus goed mogelijk om met allemaal lijken in de kast boekhoudkundig een goede score te hebben. Ter vergelijking: ING zit met 6 procent ook ver boven de 4 procent. Maar de boekwaarde is hier gelijk aan de marktwaarde, beiden bedragen 50 miljard euro. ING heeft geen instortende koers, omdat de bank na het redden door de overheid hard is gesaneerd — dit in tegenstelling tot Deutsche Bank en Unicredit. Een bankenunie tussen Nederland enerzijds en Italië,en zelfs Duitsland anderzijds, is een hachelijk avontuur voor de Nederlandse belastingbetaler. 

Samengevat: de normen voor bancaire buffers zijn op Europees niveau licht aangescherpt, want er komt een absoluut minimum vereiste aan de solvabiliteit, namelijk drie procent voor kleine en 3,5 procent voor de hele grote banken. Die norm lag in Nederland door de inzet van Dijsselbloem lokaal al op vier procent.

Voor Nederland is dit dus allesbehalve een verbetering; voor andere Europese landen een klein beetje. Banken mogen nog steeds met de subjectieve risicogewogen score werken, waarbij ze tot 2027 met allemaal exotische rekenmodellen kunnen werken die risico’s opzichtig verhullen. In ruil voor die lichte verbetering geeft Nederland zijn verzet tegen een Europees DGS op. Daarmee garandeert de Nederlandse overheid mede het spaargeld van een half miljard Europeanen. Het balanstotaal van alle betrokken banken opgeteld is 26 biljoen euro; daarvan is twee derde spaargeld.

Nederland geeft dus een garantie af op een berg spaargeld, vaak bij zeer wankele banken, ter grootte van twintig keer de eigen economie. De tijd zal leren of die afruil het waard is.