05 de agosto de 2015

C-203-2015

 

Doctor

German Rojas Hidalgo

Presidente

Colegio de Médicos Veterinarios

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° CMV-JD-83-15 de fecha 27 de mayo del 2015, mediante el cual, en acatamiento del acuerdo de la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios N° 46/1434-15, adoptado en sesión ordinaria n° 1434-15 celebrada el lunes 9 de marzo de 2015, se solicita criterio a este órgano técnico asesor sobre la legalidad de la figura de “miembro estudiante”, establecida en el Reglamento a Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios.

 

Se observa que la consulta de mérito cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por los numerales 4° y 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, por lo que de seguido pasaremos a abordar el fondo del asunto consultado.

 

 

I.-        IMPORTANCIA DE LAS FUNCIONES EJERCIDAS POR LOS COLEGIOS PROFESIONALES

 

Los Colegios profesionales, como grupo organizado, incorporan y reúnen a profesionales que desempeñan funciones o labores de contenido afín o similar, de allí que, desde su definición más básica, constituyen organizaciones gremiales que persiguen la defensa de intereses jurídicos, sociales, económicos y académicos referentes a determinado género de profesionales.

 

No obstante, si bien los intereses gremiales apuntan a la defensa de los derechos del profesional asociado, cobra vital importancia a su vez la función de fiscalizar la relación profesional entre sus agremiados y los usuarios de sus servicios, regular las condiciones requeridas para la oferta de sus servicios, la implementación de normas éticas en los procesos de competencia, la adopción de las políticas y medidas necesarias para el correcto desempeño de la profesión por todos los agremiados, entre ellas la emisión de reglamentos y la imposición de un régimen disciplinario.

 

En Costa Rica, a diferencia de otras legislaciones, por la labor de fiscalización atribuida, estos grupos se organizan con carácter y naturaleza de ente público no estatal, cuyas actividades de ese orden se enmarcan dentro del principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y, en por ende, sus competencias y potestades de imperio atribuidas por ley son indisponibles para la misma organización. 

 

En ese sentido, la Sala Constitucional ha reconocido su carácter de entidad administrativa, señalando lo siguiente:

“Respecto  a los colegios profesionales,  se han reconocido como  entes públicos  menores   que  forman  parte   de  la  Administración  Descentralizada Corporativa, son creados por ley, gobernados por Asambleas y financiados, en buena parte, por las cuotas  ordinarias y extraordinarias de los agremiados.  El objetivo de los Colegios Profesionales no es, exclusivamente, la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad, al velar por el adecuado ejercicio profesional (véase la resolución Nº 5438-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995). Asimismo, esta Sala ha reconocido que los Colegios Profesionales  cuentan   con  la  facultad  de  analizar  el   cumplimiento  de  los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista  formal,   sino también  de   manera  sustancial,  colaborando   con  otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, ello con el fin de evitar el grave perjuicio que podría causarse a la sociedad, por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional.” (Ver Sentencias Nº 2002-06364 y Nº 2011-012250).

Así, pese a que podría pensarse que son agrupaciones que nacen para favorecer los fines gremiales o de grupos particulares de profesionales, lo cierto es que su importancia trasciende ese objetivo, al velar también por la protección de la colectividad, que, en carácter de cliente o usuario, acude a los servicios de los profesionales agremiados. En razón de esto último han sido considerados como parte de la Administración Pública, adoptando concretamente la figura de entes públicos no estatales o entes menores, como lo indican los precedentes constitucionales ya citados. 

 

En igual sentido, este órgano asesor ha reconocido la naturaleza eminentemente pública que ostentan estas agrupaciones, en los siguientes términos:

 

“Por lo que se refiere al primer punto, en reiterados pronunciamientos la Procuraduría ha señalado la naturaleza eminentemente pública de los colegios profesionales, pese a los intereses gremiales o corporativos que también defienden y justifican la afiliación de sus miembros, lo que permite considerarlos parte de la Administración Pública (artículos 1 Ley General de la Administración Pública y 1.3.c) del Código Procesal Contencioso Administrativo) y sujetos por lo mismo, al principio de legalidad, de forma tal que “actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes” (artículo 11.1 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con sus numerales 12 y 13, y 11 de la Constitución Política).” (Dictamen n° C-249-2013 del 13 de noviembre de 2013).

 

Incluso hemos comentado esta naturaleza respecto del mismo Colegio de Médicos Veterinarios, al indicar expresamente:

 

“De lo anteriormente señalado se desprende que el Colegio de Médicos Veterinarios es un ente público no estatal, teniendo funciones  de carácter público.” (Dictamen n° C-338-2014, del 14 de octubre de 2014).

 

Bajo este entendido, el Estado interviene en la determinación de los requisitos indispensables para el ejercicio profesional y, a su vez, designa la entidad competente para controlar la actividad de sus agremiados, siendo los Colegios Profesionales la figura orgánica, escogida por el legislador costarricense, que ostenta tales atribuciones. Esta articulación y organización obedece a la trascendencia social que implica el ejercicio profesional.

 

Si bien cada colegio fiscaliza una profesión particular, la naturaleza jurídica de estos colegios permite extraer notas características de estas corporaciones de Derecho Público, entre ellas el ostentar potestades de imperio. Al respecto, puede apuntarse que:

 

“De acuerdo con su naturaleza jurídica, actúan en todo o en parte según normas de derecho público y ofrecen estas características:

• Son creados por ley o por acto unilateral de autoridad pública.

• Su organización supone cierto elemento coactivo, en sentido de obligatoriedad de afiliación o de incorporación o de contribución a su patrimonio.

• Tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos, que es la finalidad que explica y justifica su régimen particular.”[1]

 

En ese mismo orden de ideas, este órgano técnico asesor ha indicado desde vieja data que las labores de fiscalización e incorporación profesional que ejercen dichas entidades son potestades de imperio, al ser desarrolladas por entidades de Derecho Público (Dictamen n° C-328-82 del 30 de Noviembre de 1982). 

 

Justamente atendiendo a la trascendencia que implica el ejercicio de una profesión, el legislador ha dispuesto, en diversas normas, la obligatoria incorporación a sus filas, de la persona  que deseen desempeñar determinado oficio con contenido técnico o científico. Así, profesionales como médicos, abogados, contadores, etc., deben incorporarse a su respectiva organización gremial para poder ejercer su respectiva profesión.

 

En cuanto a la incorporación profesional, la Sala Constitucional, en la sentencia n° 2002-03975 de las diecisiete horas del treinta de abril del dos mil dos, reconoce la potestad de los colegios profesionales en esta materia:

 

"Como de todos es sabido, para el ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización, el graduado que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a otra serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio profesional en el marco de su competencia y entre las regulaciones impuestas por el Estado se encuentra la necesidad de colegiarse para ejercer la profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional que, a la vez, permite al colegiado el goce efectivo de un empleo o la libre elección de un trabajo. Ahora bien, (…) los profesionales liberales fueron autorizados previamente para ello cuando obtuvieron su título profesional por la Universidad respectiva y posteriormente cuando se incorporaron al Colegio profesional afín a su profesión [...]."

 

Como es de notar en el precedente abordado, el Tribunal Constitucional, en forma paralela al desarrollo del contenido del derecho a la libertad profesional, ha hecho especial mención de la potestad fiscalizadora que el Estado otorga a estas corporaciones de Derecho Público, en cuanto a la prestación del servicio profesional se refiere. Consecuencia de la importancia económica, funcional y ética que reviste el ejercicio profesional,  no resulta extraño que el legislador y el juez constitucional calificaran de interés público las labores de control sobre el correcto desempeño de la profesión y la determinación de los requisitos mínimos para la incorporación profesional autorizada por tales Colegios.

 

En efecto, su función es de reconocida importancia internacional, al punto que hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante Opinión Consultiva n° OC-5/85, del 13 de noviembre de 1985, hace alusión a su finalidad contralora sobre el correcto ejercicio profesional:

 

“68. La Corte observa que la organización de las profesiones en general, en colegios profesionales, no es per se contraria a la Convención sino que constituye un medio de regulación y de control de la fe pública y de la ética a través de la actuación de los colegas. Por ello, si se considera la noción de orden público en el sentido referido anteriormente, es decir, como las condiciones que aseguran el funcionamiento armónico y normal de las instituciones sobre la base de un sistema coherente de valores y principios, es posible concluir que la organización del ejercicio de las profesiones está implicada en ese orden.”

 

En ese sentido, la importancia de la función contralora que ejercen estas organizaciones gremiales deriva del impacto social que tienen los servicios profesionales prestados por sus agremiados.

 

En reiteradas ocasiones esta Procuraduría ha señalado –haciendo alusión a las profesiones liberales- el papel que desempeñan en el mercado económico contemporáneo, propiamente dentro del mercado de servicios. Así, en nuestro dictamen N° C-145-2013 del 31 de julio de 2013 -retomando a su vez el dictamen N° C-379-2005-, indicamos lo siguiente:

 

“La jurisprudencia administrativa se ha encargado de examinar el alcance de la noción de profesiones liberales que utiliza el artículo 14 LCEIFP. //En este sentido  es necesario citar el dictamen C-379-2005 del 7 de noviembre de 2005. En este criterio se indicó que las profesiones liberales se caracterizan, en primer lugar, por dos notas distintivas, a saber, a) Su ejercicio requiere de un grado universitario y la respectiva colegiación, y b) Ser susceptibles de ejercerse en el mercado de servicios.// (…) Es decir que la función del profesional liberal es aplicar el conocimiento dentro de un contexto de un servicio prestado a una persona.”

 

Así, por razones de interés público, la colegiación de los académicos es un requisito imprescindible y obligatorio para la aplicación práctica de sus conocimientos en el mercado de servicios. Del criterio vertido en el dictamen de cita, subsiste implícita la noción referente a que la actividad de habilitación ejercida por el Colegio Profesional respectivo es un acto preventivo.

 

Este panorama permite entender que la colegiación obligatoria constituye un límite -basado en razones de interés público- a la libertad de asociación. Nótese que la libertad de asociación se ejerce plenamente respecto de organizaciones de carácter privado, mientras que en este tipo de agrupaciones que cumplen una función pública, esa libertad de no asociarse debe ceder ante las actividades de fiscalización y potestades que ejerce el Estado, ya sea directamente en sus más complejas formas orgánicas[2], o bien mediante un ente público no estatal, como ocurre en el caso de nuestro país.

 

A nivel ilustrativo, valga apuntar que en este mismo sentido ha resuelto el Tribunal Constitucional de la Corte Nacional de Argentina, los alegatos de inconstitucionalidad de la colegiación obligatoria o compulsiva:

 

“El Colegio no es una asociación (art. 14 Const. Nacional), que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, y que éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos (…)”[3] 

 

De la función descrita en el precedente citado, es posible concluir que, al ser la profesión una actividad desarrollada en el mercado de servicios, con relevancia social indiscutible, la habilitación trae aparejada un mecanismo de control a priori, el cual busca garantizar a los usuarios del mercado, dos condiciones fundamentales: a) que el prestador del servicio cuenta con la preparación técnica, científica y académica suficiente para ello, y, b) que el profesional oferente será responsable de brindar el servicio en forma honesta y eficiente.

 

Tal mecanismo de control deviene indispensable y razonable si se piensa en que existen profesiones que desarrollan actividades relacionadas con los fines perseguidos por el Estado y en muchos campos sensibles para el usuario, quien requiere contar con la garantía y el respaldo que le asegura la contratación de un profesional debidamente colegiado, incluso para el eventual caso de que necesite presentar una denuncia ante la fiscalía del respectivo colegio, si estima que el agremiado ha incurrido en alguna irregularidad grave en el desempeño de su profesión.

 

II.-       LA CONDICIÓN DE MIEMBRO PROFESIONAL

 

El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define que profesional es aquella “persona que ejerce una profesión”. Por profesión, también la institución vocera de le lengua hispana define que se trata de aquel “empleo, facultad u oficio que ejerce una persona y por el que recibe una remuneración”.

 

Nuestro Tribunal Constitucional, en sentencia número 12250-2011 de las diez horas y cincuenta y uno minutos del nueve de setiembre del dos mil once, en relación con el ejercicio de la profesión, ha expresado lo siguiente:

 

“IV- (…) Esta Sala ha reconocido en múltiples ocasiones la libertad profesional como  libertad fundamental, que garantiza en nuestro ordenamiento el derecho al trabajo y la libertad empresarial; y que comprende tanto el derecho de elección de la profesión como el derecho al libre ejercicio de la actividad profesional (…).”

 

Al tratarse de un derecho fundamental, la libertad profesional no constituye una facultad de alcance irrestricto a favor de quienes lo ejercen. De allí que el legislador se encuentra facultado, por remisión jurídico-constitucional, para imponer condiciones que delimiten y determinen el correcto ejercicio profesional.

 

La sentencia constitucional recién citada señala también que es el Colegio Profesional el órgano ejecutor de las políticas, directrices y exigencias legales para el ejercicio profesional. Sobre el particular, se pronuncia la Sala en los siguientes términos:

 

“El objetivo de los Colegios Profesionales no es, exclusivamente, la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad, al velar por el adecuado ejercicio profesional (véase la resolución Nº 5438-95, de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995). Asimismo, esta Sala ha reconocido que los Colegios Profesionales  cuentan   con  la  facultad   de  analizar  el   cumplimiento  de  los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista  formal,   sino  también  de   manera  sustancial,  colaborando   con  otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, ello con el fin de evitar el grave perjuicio que podría causarse a la sociedad, por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional (véase en este sentido las sentencias Nº 2002-06364 y Nº 2011-012250).”   (el resaltado no es parte del original)

Como hemos mencionado, los Colegios Profesionales incorporan -y autorizan para el ejercicio profesional-, a aquellas personas que cuentan con los requisitos que ley establece como necesarios para habilitar a la persona a ejercer su profesión. Entre estos requisitos, resulta de singular relevancia el referente a contar con un grado académico requerido para el ejercicio profesional.

 

Abordando el tema del régimen de prohibición,  en la opinión jurídica N° OJ-045-2003 del 18 de marzo del 2003, señalamos lo siguiente:

“... el grado académico que ostente el servidor no es el relevante para el pago de la compensación, siempre que ese grado académico le permita, de acuerdo a la profesión que ostente, y a las reglas que rigen su ejercicio profesional, ejercer liberalmente su profesión.  Habrá Colegios Profesionales cuyas normas admitan el ejercicio de la profesión con el grado académico de bachiller universitario, otros con el de licenciatura, etc. Por ello, lo que realmente interesa, es que el servidor que realice funciones de auditoría, esté habilitado para el ejercicio liberal de su profesión (…).” 

 

A su vez, en la opinión jurídica n° OJ-076-2003, del 22 de mayo de 2003, se hizo mención del requisito de grado académico, al definir las profesiones liberales como:

 

“… aquellas que, además de poderse ejercer en el mercado de servicio en forma libre, es necesario contar con un grado académico universitario y estar debidamente incorporado al respectivo colegio profesional, en el caso de que exista. En otras palabras, las profesiones liberales serían aquellas que desarrolla un sujeto en el mercado de servicios, el cual cuenta con un grado académico universitario, acreditando su capacidad y competencia para prestarla en forma eficaz, responsable y ética, y que está incorporado a un colegio profesional”

 

 

A la luz de todo lo anterior, resulta posible afirmar que tanto la jurisprudencia constitucional como la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor superior técnico jurídico, reconoce que el concepto de profesional se asocia a la acreditación de su grado académico (bachiller, licenciatura, etc.), que su grado académico sea obtenido en una institución de educación superior acreditada por el Estado para la formación de profesionales (en Costa Rica, CONESUP y CONARE), y a la incorporación-habilitación del Colegio profesional respectivo.

 

Tal y como vimos al referir la opinión OJ-045-2003, la determinación del grado académico suficiente para el ejercicio de determinada profesión es un asunto que compete a la ley que regula sus requisitos de ejercicio y/o la que crea y determina su Colegio fiscalizador.

 

         En nuestro país, las diferentes leyes especifican, según la carrera cursada, cuál es el grado académico requerido para habilitar la prestación de servicios profesionales, siendo la regla común el grado de licenciatura, aunque también se permite en algunos casos el grado de bachillerato universitario.⁴

_____________________

 

4 Valga acotar que incluso existe como excepción el caso de los contadores privados, que pueden incorporarse al colegio y ejercer su función con un grado académico técnico, pues la ley directamente le confiere la condición de profesión y habilita su incorporación y ejercicio profesional. Sobre este caso especial de la contaduría privada, puede verse nuestro reciente dictamen N° C-175-2015 del 2 de julio del 2015.

 

Ahora bien, aun cuando el requisito de grado académico difiere de una profesión a otra, todas ellas se rigen por una regla común: de conformidad con el nivel académico que la ley exige para la incorporación y la habilitación profesional, los colegios profesionales, como entes públicos, solo podrán incorporar a aquellas personas que acrediten haber adquirido ese grado académico legalmente fijado.

 

De allí podemos concluir que la condición de miembro colegiado se adquiere tras la obtención del grado académico exigido por ley, la incorporación al Colegio Profesional y la habilitación de la persona para el ejercicio profesional. Por ende, no es legalmente procedente incorporar ni habilitar para el ejercicio profesional a una persona que no cumpla con los requisitos que el ordenamiento jurídico exige.

 

 

III.-     SOBRE LA FIGURA DE “MIEMBRO ESTUDIANTE”

 

De conformidad con lo expuesto líneas atrás, en relación con la labor de los colegios profesionales, los requisitos para el ejercicio profesional y la incorporación obligatoria, resta analizar la conformidad o disconformidad de la disposición reglamentaria objeto de consulta, con el ordenamiento jurídico superior (específicamente nuestra Constitución Política y la ley).

 

La figura del miembro estudiante, se establece en el artículo 6° inciso d) del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios (Decreto Ejecutivo n° 19184-MAG).  Dicha norma establece lo siguiente:

“Artículo 6. - El Colegio de Médicos Veterinarios estará integrado por miembros de las siguientes categorías:

(…)

d. MIEMBROS ESTUDIANTES: Son estudiantes del último año académico de la carrera de Medicina Veterinaria, siempre que inscriban debidamente su calidad en el Colegio. Bajo la tutela de un Miembro Activo o Pensionado, pueden ser autorizados por la Junta Directiva a realizar determinada actividad profesional por un tiempo no superior a los 18 meses. Pueden asistir a los actos científicos, culturales, sociales y a las sesiones de Asambleas General como observadores;”

 

En primer término, en lo referente a la posibilidad para los estudiantes de medicina veterinaria -del último año de carrera- para participar en actividades de

corte social o cultural, entre otras, debe advertirse que evidentemente la normativa deviene innecesaria, toda vez que tratándose de actividades privadas en las que libremente el estudiante puede elegir participar –en ejercicio del principio de autonomía de la voluntad, consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política-, no requiere de una disposición reglamentaria que le habilite para participar en tales eventos.

 

Cosa muy distinta ocurre con la incorporación de tales estudiantes como miembros del colegio, pues en ese caso, la disposición reglamentaria arriba transcrita rebasa las potestades que el ordenamiento jurídico superior –en este caso, la Ley Orgánica al Colegio de Médicos Veterinarios-  le confiere al colegio en orden a la incorporación de sus miembros.

 

En efecto, la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, n° 3455 del 14 de noviembre de 1964, establece que la incorporación de sus agremiados se encuentra restringida a los sujetos que son Médicos Veterinarios, por las razones que de seguido se dirán.

 

 

Así, de una lectura de los numerales 2, 5 y 7  de la ley n° 3455 se desprende tal exigencia, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 2.- Serán miembros de dicho colegio todos los profesionales en Medicina Veterinaria costarricense o extranjeros que presentaren constancia de residencia en el país por no menos de cinco años o después de su graduación, cuyos títulos universitarios están registrados en la Universidad de Costa Rica.”

“ARTÍCULO 5.- Solamente los profesionales incorporados en el colegio podrán desempeñar funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional de la medicina veterinaria o de sus ramas.”

“ARTÍCULO 7.- Para lograr su incorporación al Colegio, deberán los profesionales en medicina veterinaria:

a) Cumplir con lo expuesto en el artículo 2º de esta Ley;

b) Someterse a los exámenes o calificaciones correspondientes, ante la Junta Directiva del Colegio o las comisiones que dicha Junta designe para tal efecto, y ser aprobados en ellos; y

c) Satisfacer los derechos que señale la Junta Directiva del Colegio. Los ciudadanos extranjeros deberán, además, comprobar que en su país de origen los costarricenses pueden ejercer la profesión de la Medicina Veterinaria en análogas circunstancias que ellos en Costa Rica.”

Del análisis de la normativa transcrita se advierte con claridad que la voluntad del legislador fue reservar la incorporación para aquellos sujetos que cuenten con el grado académico superior que permita considerarlos profesionales en medicina veterinaria.

Este órgano asesor ya había tenido oportunidad de pronunciarse en esta línea de criterio, indicando que la competencia del Colegio de Médicos Veterinarios es incorporar profesionales en Medicina Veterinaria. En efecto, sobre este punto, señalamos lo siguiente:

“El legislador parte de la idea, entonces, que solo un profesional en la materia que cuente con el título universitario que lo acredite como tal, puede solicitar el ingreso al Colegio de Médicos Veterinarios. Siendo la consecuencia más importante de ese acto de incorporación, en lo que interesa a este pronunciamiento, la habilitación para el ejercicio legal de la profesión en los términos del artículo 5 de la ley de cita:   

“Artículo 5º.- Solamente los profesionales incorporados en el Colegio podrán desempeñar funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional de la Medicina Veterinaria o de sus ramas.” (El subrayado no es del original).

Nótese, que la disposición anterior insiste en la idea del profesional como miembro del colegio.

Por su parte, el reglamento a la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios (decreto ejecutivo n.° 19184-MAG del 10 de julio de 1989) contiene en su artículo 1 una serie de definiciones a tomar en cuenta en la evacuación de esta consulta, que transcribimos de seguido:

 

“c. COLEGIADO: Miembro del Colegio de Médicos Veterinarios;

 

 

 

(…)

 

m. MEDICINA VETERINARIA: Profesión del área biológica del grupo de las Ciencias de la Salud o Ciencias Médicas;

 

n. MEDICO VETERINARIO: Profesional con grado académico mínimo de licenciado en Medicina Veterinaria;

 

(…)

 

p. PROFESION: Profesión de Medicina Veterinaria;”

 

En realidad de las acepciones anteriores la que más interesa es la de Médico Veterinario, en tanto se exige contar con un grado académico mínimo de licenciado para ser considerado profesional en el ramo. Si bien se desconoce el plan de estudios correspondiente a un técnico veterinario, pues ni la consulta, ni el criterio legal que la acompaña precisan nada al respecto, lo cierto es que la consideración anterior que equipara al profesional con el titulado como licenciado resulta consecuente con la nomenclatura usual de puestos en donde el técnico alude a un nivel de formación académica mucho menor que la licenciatura (equivalente, en algunos casos, a la aprobación de algunos años de la carrera) y por lo general en grado de diplomado, pero en modo alguno asimilable. Sirva como muestra el Manual General de Clasificación de Clases del Régimen del Servicio Civil (decreto ejecutivo n.° 25592-MP del 29 de octubre de 1996) o el Manual Descriptivo de Puestos Integral para el Régimen Municipal del 28 de octubre del 2010 y su distinción entre grupos técnicos y profesionales.

En definitiva, la Ley n.° 3455 habla solo de la incorporación de los profesionales en Medicina Veterinaria, no así de los técnicos veterinarios, que no resultan equiparables a los primeros en tanto no cuentan con el mismo grado académico.

Este órgano consultivo no pasa por alto que el artículo 6 del reglamento a la Ley n.° 3455, en un cuestionable desarrollo del artículo 2 de la norma legal, extiende la condición de miembro del Colegio de Médicos Veterinarios a otras personas distintas de los profesionales en Medicina Veterinaria – a quienes se les da la categoría de Miembros Activos y únicos autorizados para el libre ejercicio de la profesión – tales como, estudiantes del último año de carrera o incluso personas jurídicas.

            Pero, en todo caso, la citada norma no hace mención alguna de los técnicos veterinarios en las diversas categorías de colegiados que contempla y aun cuando el plan de estudios de dicha carrera pudiera coincidir con el requisito para ser considerado como miembro-estudiante, sería bajo esta condición y no como técnico en medicina veterinaria que podría afiliarse, pues como se dijo, esta última categoría no está contemplada en el citado artículo 6 del reglamento y mucho menos en la Ley constitutiva del Colegio consultante.

            De modo tal, que como se indica en el criterio de la Asesoría Legal que se adjunta, exigencias del principio de legalidad al que se encuentra vinculado el Colegio consultante impide tener por autorizado un acto que carece de la suficiente cobertura legal. Siendo que, ni la Ley n.°3455, ni su reglamento lo facultan para colegiar a personas tituladas como técnicos veterinarios en la condición dicha; sin que resulte posible una interpretación amplia de las disposiciones anteriores dada la trascendencia misma del acto de incorporación en el régimen de los derechos fundamentales, al ser el medio por el que los Colegios Profesionales pueden actuar sus potestades de imperio y fiscalización sobre sus afiliados (ver al respecto, nuestro dictamen C-328-82 del 30 de Noviembre de 1982).” (Dictamen n° C-223-2014 del 21 de julio de 2014, que a su vez reitera el dictamen n° C-249-2013 del 13 de noviembre del 2013)

 

El citado pronunciamiento fue claro al indicar que los miembros de este Colegio Profesional deben ser únicamente los Médicos Veterinarios. Nótese que, en esa oportunidad,  el objeto consulta citada se restringió a la posibilidad de incorporar técnicos en medicina veterinaria. Por esa razón, no se abordó la legalidad de las disposiciones reglamentarias en los términos que ahora se nos consulta, ya que ese dictamen no podía extenderse en un tema puntual no consultado. Sin embargo, retomamos ese precedente en el sentido de que el colegio puede incorporar únicamente a los profesionales que han cumplido los requisitos previstos para tales efectos.

Y es que la principal competencia de los colegios profesionales, según lo señalamos en líneas anteriores, es la fiscalización del ejercicio profesional de sus agremiados. Si bien es cierto en la actualidad dichas corporaciones realizan actividades sociales y académicas en las cuales muchas veces participan indistintamente estudiantes y profesionales, la incorporación, por su parte, debe estar estrictamente reservada a los profesionales de la respectiva carrera, ya que es indudable la estrecha relación existente entre la actividad de incorporación y la habilitación para el ejercicio profesional. 

Estos colegios deben garantizar que los servicios de la profesión representada son ejercidos en beneficio de la colectividad, para llenar una necesidad de los miembros de una comunidad y prevenir que la prestación de tales servicios –ya sea por ineficiencia o eventual ilicitud– produzcan consecuencias nocivas sobre bienes jurídica y/o socialmente relevantes, tales como la salud, la paz, el desenvolvimiento normal de los proyectos o transacciones comerciales, económicas, entre otros.

De esa forma, al constituirse en guardianes del correcto ejercicio profesional, tales agrupaciones se ven constreñidas a certificar, frente a los usuarios de esos servicios, que el sujeto ha cumplido a cabalidad con el proceso de formación académica, solo pudiendo incorporar –y consecuentemente, habilitar– a aquellas personas que han concluido la carrera de que se trate.

Así lo ha entendido nuestro Tribunal Constitucional en la Sentencia n° 2030-2003 de las 15:47 horas del 12 de marzo de 2003,  que vierte sus consideraciones acerca de la finalidad del control académico que estas corporaciones de Derecho Público ejercen, en los siguientes términos:

“III.- CONTROL ACADÉMICO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES. Los colegios profesionales son una manifestación expresa de la llamada "Administración Corporativa", es decir, aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Se trata de una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que la integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. Dentro de tales competencias de orden público, la Sala ha reconocido el derecho de esas corporaciones de analizar el cumplimiento de los requisitos para la incorporación de nuevos profesionales, no solo desde el punto de vista formal, sino también de manera sustancial, colaborando con otras dependencias creadas al efecto y en cumplimiento de la ley, pues solo así se puede evitar el gran perjuicio causado a la sociedad por la incorporación de profesionales no aptos académica y éticamente para el ejercicio profesional (ver sentencia número 02-06364 de las 15:07 horas del 26 de junio del año pasado) (…)”

Así, en cumplimiento de las potestades que ostenta, el Colegio de Médicos Veterinarios, a la luz de su ley orgánica, debe verificar que quien solicite la incorporación acredite su condición profesional (grado académico). Ergo, solo podrán ser miembros de este colegio profesional quienes cumplan las condiciones que dicha ley establece.

IV.-      JERARQUÍA DE LAS NORMAS. EL REGLAMENTO NO PUEDE REBASAR LOS ALCANCES DE LA LEY.

Teniendo en cuenta todas las consideraciones vertidas hasta aquí, resta analizar la figura de miembro estudiante, contemplada en el artículo 6° del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios (DE-19184 del 10 de julio de 1989), puntualmente en cuanto a su legalidad.

Primeramente, es necesario precisar que la naturaleza de este Reglamento es la de un Decreto Ejecutivo, que, como tal, no puede establecer regulaciones que excedan los límites y el alcance de la ley que le da origen.

Recordemos que, conforme lo dispone el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, los Decretos Ejecutivos tienen una función estrictamente ejecutiva y organizativa, que no les faculta a ampliar o rebasar las potestades de imperio o el régimen de derechos fundamentales dispuesto por el legislador, al ser un campo reservado a la ley.

Bajo ese entendido, el aspecto de mayor relevancia para pronunciarnos sobre la irregularidad de la disposición reglamentaria que aquí se nos consulta, tiene que ver puntualmente con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico, así como la subordinación existente entre los diferentes tipos de normas.  Se trata de un tema que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, y de la cual valga traer a colación –en lo conducente– nuestro reciente dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015, que lo explica muy claramente en los siguientes términos:

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:

“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a)      La Constitución Política;

 

b)      Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c)      Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d)      Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e)      Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f)        Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.

 

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

         Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).

La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)

Nótese cómo esta primacía de la ley frente a cualquier tipo de reglamento adquiere capital importancia en relación con la consulta que ahí nos ocupa.  Ello por cuanto las disposiciones de la Ley N° 3455 en orden a los requisitos exigidos para la incorporación al Colegio de Médicos Veterinarios no pueden ser disminuidas ni alteradas por una norma inferior de carácter reglamentario (Decreto Ejecutivo n° 19184-MAG), que es justamente lo que ocurre con el supuesto que aquí nos ocupa, en el cual el artículo 6 inciso d) del Reglamento pretende –a contrapelo de lo exigido por la ley sobre la materia– permitir la incorporación de estudiantes que, como tales, no se han graduado y por ello aun no cuentan con la condición formal de profesionales a partir de un título académico superior universitario, por lo que no son todavía médicos veterinarios, siendo estos últimos los únicos que pueden acceder a la condición de miembros colegiados de esta entidad.

Así las cosas, esa antinomia normativa que se produce, debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley N° 3455 en relación con la incorporación al Colegio únicamente de los médicos veterinarios, de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó este orden para introducir la posibilidad de colegiar a estudiantes, deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.

Sobre este tema, igualmente valga retomar lo señalado por nuestro dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015, el cual señala:

 “I.-     SOBRE LA JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO

Conforme explica Hans Kelsen el ordenamiento jurídico se caracteriza por regular su propia creación, en la medida que una norma jurídica determina el modo en que otra norma es creada y también, hasta cierto punto, los alcances del contenido de la misma. Así, la relación existente entre esas normas es una relación de supra e infra-ordenación[4]. Como afirma Norberto Bobbio el ordenamiento jurídico debe ser entendido como un sistema dinámico en el cual las normas se articulan en diferentes niveles jerárquicos.

Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico podemos encontrarnos con el problema de la existencia de antinomias normativas, que en palabras de Bobbio sería el encuentro de dos proposiciones incompatibles, las cuales, al no poder ser ambas verdaderas, por una regla de coherencia normativa, deberá el aplicador del derecho determinar cuál de ellas deberá prevalecer.

Como es sabido, varios criterios pueden ser utilizados para la solución de antinomias –cronológico, jerárquico, especialidad- . En el caso que nos ocupa, interesa destacar que el principio de jerarquía normativa permite guiar la relación existente entre las diferentes normas jurídicas, determinando un orden riguroso y prevalente de aplicación. Es decir, ese principio es un criterio orientador para solucionar las posibles contradicciones que existan entre normas de distinto rango. Así las cosas, en caso de incompatibilidad entre dos normas prevalecerá aquella jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori. En ese sentido, es posible afirmar que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo, que se manifiesta en la incapacidad de establecer una regulación que se oponga a lo dispuesto en una norma jerárquicamente superior.

En el caso del derecho público costarricense, interesa resaltar que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 6°, establece una jerarquía entre las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, la cual deberá estar sujeta al siguiente orden

(…)

Así las cosas, la jerarquía normativa supone tanto aspectos formales como materiales, en la medida en que por un lado la

norma debe entrar al mundo jurídico de acuerdo a la forma prescrita por otras normas de jerarquía superior, y por otra parte, su contenido deberá estar en conformidad con las normas superiores, no pudiendo modificarlas o contradecirlas.

(…)

De la lectura de las normas citadas, se desprende claramente que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 a la Ley N° 5005, se deriva una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 12 inciso f) de esa Ley y lo establecido en el capítulo XIX del citado Reglamento.

Así las cosas, atendiendo a la necesidad de coherencia del ordenamiento jurídico, la contradicción existente debe ser analizada de acuerdo con el citado principio de jerarquía normativa. A la luz de ese principio, consideramos que la antinomia normativa existente debe ser resuelta en favor de la Ley, toda vez que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 se deroga tácitamente lo dispuesto en el Reglamento – concretamente el Capítulo XIX, sobre Disposiciones finales-, en lo que respecta a la forma en que deberán ser aprobados los reglamentos internos del Colegio de Profesionales en Secretariado.” (Dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015).

Como vemos, el reglamento no puede variar, ampliar o contrariar el contenido de la ley, pues de lo contrario la norma reglamentaria se convierte en ilegal, con infracción de los numerales 6 y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

Así las cosas, en el caso de la norma consultada, resulta de obligada conclusión que nos encontramos ante una disposición contraria a la ley. Esto por cuanto, según vimos, la Ley N° 3455 con suma claridad establece que se podrán incorporar como miembros del Colegio de Médicos Veterinarios, quienes estén autorizados por ley para ejercer la medicina veterinaria. Y están autorizados para ejercer la profesión de medicina veterinaria quienes hayan obtenido el grado académico descrito en la ley para ser considerados médicos veterinarios, conforme a los numerales 2, 4 y 7 de la ley citada.

En consecuencia, al existir una norma de rango infralegal que introduce la posibilidad de incorporación para estudiantes, que como tales aun no ostentan esa condición profesional exigida por la ley para admitirse como miembro colegiado, se rebasan los límites y exigencias legales, de tal suerte que la norma reglamentaria se torna ilegal.

V.-       CONCLUSIONES

 

1.- Los colegios profesionales son entidades públicas que ejercen importantes labores de fiscalización sobre el ejercicio profesional de sus miembros colegiados, cuya colegiatura deviene obligatoria. Existe un claro interés público que exige el respaldo y la garantía de que los servicios profesionales serán prestados eficientemente y con apego a principios éticos.

 

2.- De conformidad con el nivel académico que la ley exige para la incorporación y la habilitación profesional, los colegios profesionales, como entes públicos, solo podrán incorporar a aquellas personas que acrediten haber adquirido el grado académico legalmente fijado.

 

3.- La Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, n° 3455 del 14 de noviembre de 1964, establece que la incorporación de sus agremiados se encuentra restringida a los sujetos que ostentan la condición profesional de médicos veterinarios.

 

4.- La relación entre las diversas fuentes del ordenamiento jurídico (entre ellas, ley-reglamento) se rige por el principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

5.- Puesto que el ordenamiento sigue un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir.

 

6.- En caso de conflicto (antinomia normativa), se debe desaplicar la norma de inferior rango.

 

7.- Las disposiciones de la Ley N° 3455 en orden a los requisitos exigidos para la incorporación al Colegio de Médicos Veterinarios no pueden ser disminuidas ni alteradas por una norma inferior de carácter reglamentario (Decreto Ejecutivo n° 19184-MAG), que es justamente lo que ocurre con el supuesto que aquí nos ocupa, toda vez que el artículo 6 inciso d) del Reglamento pretende –a contrapelo de lo exigido por la ley– permitir la incorporación de estudiantes que, como tales, no se

han graduado y por ello aun no cuentan con la condición formal de médicos veterinarios a partir de un título académico superior universitario.

8.- En consecuencia, esa antinomia normativa que se produce debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley N° 3455 en relación con la incorporación al Colegio únicamente de los médicos veterinarios, de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó ese orden para introducir la posibilidad de colegiar a estudiantes, deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

PROCURADORA

 

 

 

 

ACG/scm