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LuxemburgerWort 16 ANALYSE&MEINUNG Samstag, den 8. November 2014
Plan ohne Land
Sektorpläne: falsche Instrumente zum unpassenden Zeitpunkt
VON MARKU S HESS E *
Die Vorlage der sektoriellen Leitpläne
für die zukünftige Landesentwicklung
in Luxemburg hat eine lebhafte Dis- kussion in der Öffentlichkeit und in den
Gemeinden ausgelöst. Diese Tatsache
an sich könnte man mit dem Bonmot
„und das ist gut so“ schmücken ... –
gäbe es nicht untrügliche Anzeichen
dafür, dass hier womöglich die fal- schen Instrumente zum unpassenden
Zeitpunkt auf die Agenda kommen.
Mehr noch: Wo ein Leitartikel dieser
Zeitung jüngst ein „Land ohne Plan“ di- agnostizierte (das mit den Sektorplä- nen nun zumindest eine halbwegs ver- bindliche Richtung für die Zukunft be- käme), lässt sich dieser Gedankengang
auch umdrehen: Es ist ein Planwerk,
das aus der Zeit fällt, das nicht zum
Raum passt, der hier geordnet werden
soll und das man mit guten Absichten,
aber womöglich nicht den richtigen
Mitteln in die Wirklichkeit presst. Plan
ohne Land.
Unstrittig scheint die Wahrneh- mung, dass Luxemburg in den ver- gangenen Dekaden so stark gewach- sen ist (demografisch, ökonomisch,
schließlich auch baulich-räumlich),
dass es einer ordnenden Hand bedarf.
Die bisherige Praxis wird dem Prob- lem offensichtlich nicht gerecht. Zwei
Kernprobleme sind eng verknüpft mit
dem Aufstieg des Landes zu einem der
bedeutenden Finanz- und Dienstleis- tungszentren der Welt (!): Mobilität
und Wohnen. Das eine gibt es im Über- maß, das andere wird – trotz immen- ser Bautätigkeit – immer knapper. Bei- de stehen insofern zu Recht im Zent- rum der Debatte. Verkehrsstau und
Wohnungsnot breiter Bevölkerungs- schichten sind zugleich nur Symptom
des Wandels, praktisch der Schlag- schatten des wirtschaftlichen Erfolgs.
Bei gleichbleibend hohen Wachstums- raten steigt aber der Druck im Kessel,
treten Grenzen immer deutlich zutage.
Die Pläne gehen davon aus, weiteres
Wachstum zu ermöglichen und dieses
angemessen räumlich zu steuern.
„Heroic engineering“ hat man diese Il- lusion einmal genannt.
„Plan sectoriel logement“:
Viele Fragen bleiben offen
Bei der Analyse des Planwerks muss
man indes differenzieren: Während der
Teilplan Transport weithin akzeptiert
scheint, zieht der „Plan sectoriel loge- ment“ die größte Kritik auf sich, nicht
zuletzt wegen der Wachstumsvorga- ben an die Gemeinden sowie der „Pro- jets d’envergure“, mit denen großflä- chig Wohnungsbau realisiert werden
soll. Bei den Teilplänen für Aktivitäts- zonen sowie Landschaftsschutz liegen
die Konflikte teils im Ansatz, teils im
Detail. An dieser Stelle soll es weniger
um diese Details gehen, um Wachstum
hier, Kontrolle dort, große Projekte in
kleinen Gemeinden. Meine Analyse
richtet sich auf drei Fragen: 1) ist das
Planwerk stimmig und gut begründet?
2) Können die Pläne sinnvoll umge- setzt werden, d. h. finden sie politisch
Akzeptanz? 3) Können die ausgelösten
Maßnahmen die erhofften Wirkungen
entfalten? Jede Frage ist für sich ein
komplexer Sachverhalt. Im ersten Fall
geht es um das „Warum“ der Pläne, im
zweiten um ihre politische Abstim- mung, der dritte beschreibt die kon- krete Gestaltung von Stadt und Land.
Auf diese Weise soll Luxemburg zu- kunftsfest werden. Ist das realistisch?
Zur ersten Frage: Ein stimmiger Be- gründungszusammenhang für die vor- geschlagenen Maßnahmen ist kaum
erkennbar. Insgesamt zielen die Pläne
stark auf Details ab, ihnen fehlt jedoch
der überzeugende Rahmen. Einschlä- gige Dokumente aus früherer Zeit (wie
das Programme directeur d‘aménage- ment du territoire oder das IVL, die ei- nen solchen Begründungszusammen- hang geliefert haben) sind von der
Realität längst überholt. Insofern blei- ben viele Fragen offen: Wie begründet
sich genau die Unterscheidung von
prioritären und komplementären Ge- meinden? Wie kommen die verschie- denen, jeweils zu- gestandenen
Wachstumsspiel- räume zustande?
Welchen Kriterien
folgt die Auswei- sung einzelner Ortschaften als Ent- wicklungspol? Vermutlich wenden sich
viele Gemeinden nicht gegen eine
überörtliche Abstimmung, wenn die
Kriterien für ihre Umsetzung nach- vollziehbar, plausibel und sachlich be- gründet sind. Nach allem, was man bis- her aus den Sektorplänen lesen kann,
sind sie das noch nicht.
Dies führt zu Frage 2: Können die
Pläne sinnvoll umgesetzt werden, d. h.
finden sie politisch Akzeptanz? Dies ist
ein Kernpunkt ihrer, wenn man so will,
inneren Logik. In den ersten öffentli- chen Präsentationen hatten die Pläne
noch den „haut gôut“ einer höheren
Wahrheit. Doch je gründlicher die öf- fentliche Debatte geführt wird, wird
dieser Anspruch entzaubert – weil die
zugrunde liegenden Festlegungen nicht
nachvollziehbar sind. Die Absetzbe- wegungen der Politik von den Plänen
sind unübersehbar, es wird deutlich,
dass sich die höhere Wahrheit in un- verbindliche „Diskussionsangebote“
verwandelt.
Frage 3: Sind konkrete Wirkungen zu
erwarten, die Luxemburg nachhaltig
machen? Dies funktioniert vermutlich
nur auf mittlere Sicht. Räumliche Ent- wicklung ist viel zu komplex, als dass
man sie exakt messen, prognostizieren
und beeinflussen kann. Die Sektorplä- ne wecken insofern steuerungstech- nische Illusionen über eine harmoni- sche Raumentwicklung, die nicht mehr
einlösbar sind. Das Risiko, dass die Plä- ne Papier bleiben, ist groß; die damit
verbundene Enttäuschung dürfte der
Landesplanung im Ende eher schaden
als nutzen.
Die Philosophie der Sektorpläne
wird durchaus als rigide und unflexi- bel wahrgenommen, aufgrund der
weitreichenden Vorgaben für Ge- meinden bzw. Nutzergruppen und we- gen der ausgeprägten Steuerung „von
oben“. Von diesem Modell hat sich
Landes- und Regionalplanung in wei- ten Teilen Europas längst verabschie- det.
Natürlich ist es sinnvoll und not- wendig, Raum zu ordnen und Raum- nutzungen zu bündeln. Die überörtli- che Abstimmung von Siedlungs-,
Landschafts- und Infrastrukturent- wicklung ist richtig. Und es will nie- mand zurück in die Zeit, in der Bür- germeister noch planen konnten, wie
sie wollten (zumindest fordert das nie- mand mehr). Dieses Echo findet sich
interessanterweise auch in vielen Stel- lungnahmen der Gemeinden. Gelun- gene Koordination ist der Schlüssel:
Moderne Planungsansätze setzen stär- ker auf Prozesse der Aushandlung und
Vermittlung zwischen konkurrieren- den Zielen und Interessen, als dass sie
eindeutige Ziele vorgeben und über ih- re Umsetzung bestimmen.
Perspektivloses Wachstum,
das von oben verordnet wird
Die Lehren, die man aus dieser Dis- kussion ziehen kann, sind zweierlei.
Zum einen gibt es Zielkonflikte und
divergierende Interessen, mit denen
Politik und Verwaltung konfrontiert
sind. Vor allem Staat und Gemeinden
mangelt es an einer effizienten Ar- beitsteilung und engen Verzahnung
ihrer Politiken. Die Gemeinden müs- sen allerdings ihre Bringschuld dazu
leisten, indem sie Strategien entwi- ckeln und regionale Kooperation be- treiben (der aktuelle Stand der Kon- ventionsgebiete zeigt, dass hier noch
viel zu tun ist).
Zum anderen sollte das Land – statt
weiter an die Ordnungskompetenz der
rationalen Raumplanung zu glauben –
eine griffige Idee für die Zukunft ent- wickeln, als Unter- oder Überbau für
konkrete Planwerke. Verständigung im
Grundsatz ginge hier vor Regelung der
Feinheiten. Anschließend könnte man
an die wirklichen Knackpunkte im
Schlagschatten des Erfolgs gehen. Dort
spielen, um nur das Beispiel Wohnen
zu nennen, Aspekte wie Zugang zu Ei- gentum oder ökonomische Verwer- tungsinteressen eine zentrale Rolle. Die
schlichte Erhöhung der Planzahlen für
den Wohnbau wird das Problem nicht
lösen, solange die neuen Angebote viel
zu teuer sind.
Manche Kritik, die von Gemeinden,
der Bürgerschaft oder Verbänden ge- äußert wurde, ist sehr grundsätzli- cher Natur. Sie resultiert aus dem Un- behagen gegenüber einem perspek- tivlosen Wachstum, das von oben ver- ordnet wird. Eine solche Politik ist
nicht nur in demokratischer Hinsicht
fragwürdig, sondern lässt
zwei Punkte nahezu voll- kommen außer Acht: ers- tens die Frage der ge- wünschten Qualitäten des
Wohnens; zweitens die
Frage nach den Formen des künftigen
Zusammenlebens in einer immer stär- ker internationalisierten Gesellschaft.
Diese Punkte gehören elementar zum
Urbanismus und zur Landesentwick- lung. Vielleicht können sich dann auch
die Anliegen des großen Ganzen ge- gen Partikularinteressen einzelner
Akteure behaupten. Das wäre die klas- sische Idee der Raumplanung, in die
heutige Zeit übersetzt.
* Der Autor ist Professor für Stadtforschung an der Uni- versität Luxemburg und Mitglied des „Conseil superieur
de l’aménagement du territoire“ des Ministeriums für
Nachhaltige Entwicklung und Infrastrukturen.
Stadt, Land, Fluss: Die Philosophie der Sektorpläne wird als rigide und unflexi- bel wahrgenommen. (FOTO: GUY JALLAY)
„Staat und Gemeinden mangelt es
an einer effizienten Arbeitsteilung.“